Mit der Annahme des Investitionsprüfgesetzes durch das Schweizer Parlament am 19. Dezember 2025 führt die Schweiz erstmals ein eigenständiges Instrument zur Überprüfung ausländischer Unternehmensübernahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit ein. Für Investoren und Zielunternehmen stellt sich damit neu die Frage, welche Transaktionen einer Genehmigungspflicht unterliegen und welche nicht? Ein Blick auf die Entwicklung vom Vorentwurf bis zum verabschiedeten Gesetz zeigt eine deutliche Eingrenzung des Anwendungsbereichs.
Vorgeschichte
Die Diskussion über die Einführung einer Investitionsprüfung bei Übernahmen inländischer Unternehmen durch ausländische Investoren gewann an Fahrt, nachdem der chinesische Staatskonzern ChemChina den Schweizer Agrochemie-Riesen Syngenta für USD 43 Mia. übernommen hatte. Diese Übernahme weckte Befürchtungen, dass ausländische staatlich kontrollierte Akteure künftig auch sicherheitsrelevante Schweizer Unternehmen und kritische Infrastrukturen ins Visier nehmen könnten. Vor diesem Hintergrund reichte 2018 Nationalrat Beat Rieder die Motion "Schutz der Schweizer Wirtschaft durch Investitionskontrollen" ein. Ziel der Motion war es, kritische Übernahmen inländischer Unternehmen durch ausländische Investoren zu verhindern.
Der Bundesrat kam ein Jahr später in seinem Bericht zum Schluss, dass die bereits geltenden Gesetze ausreichend seien und das Kosten-Nutzen-Verhältnis einer Investitionskontrolle ungünstig sei. Zudem waren bis zu diesem Zeitpunkt keine Übernahmen bekannt, die in der Vergangenheit die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Schweiz gefährdet hätten.
Das Schweizer Parlament nahm die Motion trotzdem an und erteilte im Jahr 2020 dem Bundesrat den Auftrag, ein Gesetz auszuarbeiten. Dieses soll Schweizer Firmen vor unerwünschten Übernahmen aus dem Ausland besser schützen. Im Anschluss veröffentlichte der Bundesrat am 18. Mai 2022 den Vorentwurf für ein Investitionsprüfgesetz ("VE-IPG") zusammen mit einem erläuternden Bericht. Die öffentliche Diskussion des VE-IPG (Vernehmlassung) dauerte bis am 9. September 2022 (siehe dazu Blogbeitrag vom 28. Juli 2022).
Mit seiner Botschaft vom 15. Dezember 2023 unterbreitete der Bundesrat einen gezielt eng gefassten Gesetzesentwurf ("E-IPG"). Die Investitionsprüfung soll nur dann zur Anwendung kommen, wenn eine Übernahme durch ausländische staatliche Investoren die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Schweiz gefährden oder bedrohen könnte. Übernahmen von Unternehmen, die in einem besonders kritischen Bereich tätig sind, durch ausländisch staatlich kontrollierte Investoren sollen einer Genehmigungspflicht unterstehen.
Der Nationalrat behandelte die Vorlage am 17. September 2024 und sprach sich mit grosser Mehrheit für eine deutliche Verschärfung des Entwurfs aus. Er beschloss, den Anwendungsbereich des Gesetzes auf alle ausländischen Investoren (also auch auf nichtstaatliche) auszuweiten. Zudem soll das Gesetz nicht nur die öffentliche Ordnung und Sicherheit, sondern explizit auch die Versorgung der Schweiz mit essenziellen Gütern und Dienstleistungen, schützen.
Der Ständerat trat am 17. März 2025 zwar grundsätzlich auf die Vorlage ein, zeigte sich aber bereits skeptisch gegenüber den weitreichenden Verschärfungen des Nationalrats. In seiner Beratung am 24. September 2025 folgte der Ständerat weitgehend dem ursprünglichen, eng gefassten Entwurf des Bundesrates. Er beschränkte die Genehmigungspflicht wieder auf ausländische staatlich kontrollierte Investoren und strich den Schutz der Versorgung mit essenziellen Gütern und Dienstleistungen aus dem Gesetzesentwurf.
Da die Positionen der beiden Räte auseinandergingen, kam es zum Differenzbereinigungsverfahren. In seiner zweiten Beratung am 2. Dezember 2025 lenkte der Nationalrat ein und schloss sich vollumfänglich der Linie des Ständerats an. Damit war der Weg frei für ein Gesetz, das sich auf das Wesentliche konzentriert: Die Kontrolle von Übernahmen inländischer Unternehmen durch ausländische staatlich kontrollierte Investoren mittels einem Genehmigungsverfahren, wenn die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Schweiz gefährdet ist.
Mit der Einigung der beiden Räte war die Vorlage bereit für die Schlussabstimmung, welche am 19. Dezember 2025 stattfand. In der Schlussabstimmung haben der National- sowie auch der Ständerat die Vorlage angenommen. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens des IPG steht noch nicht fest.
Welche Übernahmen müssen genehmigt werden?
In den Geltungsbereich des Investitionsprüfgesetzes fallen Übernahmen von inländischen privat- und öffentlich-rechtlichen Unternehmen durch ausländische staatliche Investoren.
Bereits im VE-IPG war vorgesehen, dass das Investitionsprüfgesetz ("IPG") auf Übernahmen inländischer Unternehmen Anwendung findet. Umstritten war jedoch die Frage, was ein inländisches Unternehmen ist. Der Bundesrat stellte zwei Varianten zur Diskussion: Einerseits sollte jedes im schweizerischen Handelsregister eingetragene Unternehmen erfasst werden (Variante 1), andererseits nur solche Unternehmen, die zusätzlich nicht Teil einer ausländischen Unternehmensgruppe sind (Variante 2). Die zweite Variante wurden im weiteren Gesetzgebungsprozess aufgegeben und im IPG haben sich die beiden Räte für die erste Variante entschieden, wonach als inländisches Unternehmen alle im schweizerischen Handelsregister eingetragene Unternehmen erfasst werden.
Die wohl bedeutendste Änderung gegenüber dem VE-IPG betrifft den Kreis der erfassten Investoren. Während der VE-IPG sowohl staatliche als auch private ausländische Investoren in das Prüfregime einbezog, beschränkt sich das IPG nun ausschliesslich auf ausländische staatliche Investoren. Der ursprüngliche Ansatz, auch private Investoren einer Genehmigungspflicht zu unterstellen, fand im Parlament keine Mehrheit. Der Gesetzgeber entschied sich bewusst für eine gezielte Fokussierung auf ausländische staatliche Investoren, um die Standortattraktivität der Schweiz nicht zu beeinträchtigen. Als ausländische staatliche Investoren gelten im IPG ausländische staatliche Organe, staatlich kontrollierte Unternehmen und vermögensfähige Gesellschaften sowie Personen oder Gesellschaften, die für ein ausländisches staatliches Organ handeln.
Nahezu unverändert geblieben ist der Begriff der Übernahme. Wie bereits im VE-IPG orientiert sich das IPG am kartellrechtlichen Kontrollbegriff. Erfasst wird jeder Vorgang, durch den ein Investor unmittelbar oder mittelbar die Kontrolle über ein Unternehmen oder Teile davon erlangt. Das IPG nennt namentlich die Fusion, den Erwerb einer Beteiligung oder den Abschluss eines Vertrages. Der "Erwerb bedeutender Aktiven" wurde im Gegensatz zum VE-IPG im IPG gestrichen.
Das IPG sieht eine abschliessende Aufzählung genehmigungspflichtiger Übernahmen vor. Zunächst einmal unterliegen Übernahmen folgender Unternehmen der Genehmigungspflicht, sofern sie in den zwei Geschäftsjahren vor Einreichung des Gesuchs weltweit durchschnittlich mindestens 50 Vollzeitstellen umfasst haben oder weltweit durchschnittlich einen Jahresumsatz von mindestens 10 Millionen Franken erwirtschaftet haben:
- Unternehmen, die Güter herstellen oder Immaterialgüter übertragen, die von entscheidender Bedeutung für die Einsatzfähigkeit der Schweizer Armee, von weiteren für die staatliche Sicherheit zuständigen Institutionen des Bundes oder von Weltraumprogrammen, an denen sich die Schweiz im Rahmen internationaler Abkommen beteiligt, sind;
- Unternehmen, die Güter herstellen oder Immaterialgüter übertragen, deren Ausfuhr oder Übertragung nach dem Kriegsmaterialgesetz oder dem Güterkontrollgesetz bewilligungspflichtig ist (Ausfuhr von sogenannten Dual-Use Gütern);
- Unternehmen, die im Bereich der Energie- und Wasserversorgung tätig sind, sofern gewisse Schwellenwerte erreicht sind;
- Unternehmen, die inländische Erdgas-Hochdruckleitungen betreiben oder kontrollieren;
- Unternehmen, die für die inländischen Behörden zentrale sicherheitsrelevante IT-Systeme liefern oder sicherheitsrelevante Dienstleistungen erbringen.
Zusätzlich unterliegen Übernahmen folgender Unternehmen der Genehmigungspflicht, sofern sie in den zwei Geschäftsjahren vor Einreichung des Gesuchs weltweit durchschnittlich einen Jahresumsatz oder, bei Banken, einen Bruttoertrag von mindestens 100 Millionen Franken erwirtschaftet haben:
- Inländische Universitätsspitäler und Allgemeinspitäler mit Zentrumsversorgung;
- Unternehmen, die im Bereich der Forschung, der Entwicklung, der Produktion oder des Vertriebs von Arzneimitteln, Medizinprodukten, Impfstoffen oder persönlicher medizinischer Schutzausrüstung tätig sind;
- Unternehmen im Bereich des Güter- und Personentransports und der Logistik wie z.B. Betreiber/Eigentümer von Flughäfen, Eisenbahninfrastrukturen oder Lebensmittel-Verteilzentren;
- Unternehmen, die inländische Telekommunikationsnetze betreiben oder kontrollieren;
- Unternehmen, die systematisch bedeutsame Finanzmarktinfrastrukturen betreiben oder kontrollieren sowie systemrelevante Banken.
Kleine Unternehmen bleiben von der Genehmigungspflicht ausgenommen. Zwar ist nicht auszuschliessen, dass auch kleine Unternehmen wie z.B. Startups sicherheitsrelevante Technologien oder Produkte entwickelt haben und dass ihre Übernahmen zu einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit führen könnten. Trotzdem unterstehen Übernahmen von inländischen Unternehmen nicht der Prüfpflicht, solange sie die genannten Schwellenwerte nicht überschreiten.
Gleichzeitig behält sich der Bundesrat vor, weitere Kategorien inländischer Unternehmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit für höchstens zwölf Monate der Genehmigungspflicht zu unterstellen. Während die zwölf Monate im VE-IPG als absolute Höchstgrenze vorgesehen waren, wurde diese Kompetenz des Bundesrates im E-IPG vollständig gestrichen. Im IPG wurde sie jedoch wieder aufgenommen und um die Möglichkeit einer einmaligen Verlängerung um maximal weitere zwölf Monate ergänzt.
Zudem wurde im IPG ergänzt, dass der Bundesrat Übernahmen durch ausländische Investoren aus bestimmten Staaten von der Genehmigungspflicht ausnehmen kann, sofern mit diesen Staaten eine ausreichende Zusammenarbeit besteht, um Gefährdungen und Bedrohungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit abzuwenden.
Welche Kriterien werden bei der Genehmigung einer Übernahme berücksichtigt?
Eine Übernahme wird genehmigt, wenn kein Grund zur Annahme besteht, dass sie die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Schweiz gefährdet oder bedroht. Der VE-IPG enthielt eine nicht abschliessende Aufzählung von Genehmigungskriterien, die im weiteren Gesetzgebungsprozess inhaltlich überprüft und teilweise gestrafft wurde. Während im VE-IPG noch unter anderem zu würdigen war, ob durch die Übernahme wesentliche Wettbewerbsverzerrungen entstehen, wurde dieses Kriterium im E-IPG fallen gelassen und im IPG nicht mehr aufgenommen. Damit stellt der Gesetzgeber klar, dass das IPG nicht als zusätzliches wettbewerbsrechtliches Kontrollinstrument ausgestaltet ist.
Als erstes Kriterium ist zu berücksichtigen, ob sich der ausländische staatliche Investor an Aktivitäten beteiligt oder beteiligt hat, die sich nachteilig auf die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Schweiz oder anderer Staaten auswirken. Von Bedeutung ist namentlich, ob der Investor oder sein Heimatstaat versucht hat, mittels Spionage sicherheitsrelevante Informationen zu erlangen oder ob er sich an entsprechende Aktivitäten beteiligt oder beteiligt hat, die sich nachteilig auf die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Schweiz oder anderer Staaten auswirken oder ausgewirkt hat.
Relevant ist ferner, ob gegen den ausländischen staatlichen Investor direkt oder indirekt Sanktionen nach dem Embargogesetz verhängt worden sind.
Weiter ist zu prüfen, ob die Dienstleistungen, Produkte oder Infrastrukturen des inländischen Unternehmens innert nützlicher Frist ersetzt werden können. Eine fehlende Substituierbarkeit kann das sicherheitspolitische Risiko der Übernahme erhöhen. Ebenfalls relevant ist, ob der ausländische Investor durch die Übernahme Zugang zu zentralen sicherheitsrelevanten Informationen oder besonders schützenswerten Daten erhält.
Der VE-IPG enthielt als weiteres Kriterium die Kooperationsbereitschaft des ausländischen staatlichen Investors gegenüber den zuständigen Behörden. Dieses Kriterium wurde bereits im E-IPG gestrichen und im IPG nicht wieder aufgenommen.
Die Genehmigung einer Übernahme kann zudem an Auflagen oder Bedingungen geknüpft werden, sofern dadurch die Gefährdung oder Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit beseitigt wird.
Genehmigungsverfahren: vom Vorbescheid bis zur Genehmigung
Bereits der VE-IPG sah ein klar strukturiertes, zweistufiges Genehmigungsverfahren vor, das darauf abzielte, rasch zwischen Übernahmen mit geringem Prüfbedarf und solchen mit weitergehendem Prüfbedarf zu unterscheiden. Dieses Grundkonzept hat sich im weiteren Gesetzgebungsprozess bewährt und wurde vom E-IPG bis hin zum IPG weitgehend beibehalten, jedoch in einzelnen Punkten präzisiert und ergänzt.
Zuständig für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens ist das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO). Das Genehmigungsverfahren wird durch ein Gesuch des ausländischen staatlichen Investors beim SECO eingeleitet. Innerhalb eines Monats ab Eingang des vollständigen Gesuchs entscheidet das SECO im Einvernehmen mit den mitinteressierten Verwaltungseinheiten und nach Anhörung des Nachrichtendienstes des Bundes (NDB), ob die Übernahme direkt genehmigt werden kann oder ob ein Prüfverfahren einzuleiten ist. Kommt keine Einigung zustande, ist zwingend ein Prüfverfahren durchzuführen.
Beim Prüfverfahren entscheidet innerhalb von 3 Monaten das SECO im Einvernehmen mit den betroffenen Verwaltungseinheiten und nach Anhörung des NDB über die Genehmigung der Übernahme. Neu räumt das IPG dem Bundesrat ein Mitspracherecht ein. Falls das SECO oder eine mitinteressierte Verwaltungseinheit sich gegen die Genehmigung der Übernahme ausspricht oder der Entscheid von erheblicher politischer Tragweite ist, entscheidet der Bundesrat über die Genehmigung.
Eine wesentliche Weiterentwicklung gegenüber dem VE-IPG stellt die im IPG eingeführte Möglichkeit eines verbindlichen Vorbescheids dar. Inländische Unternehmen können damit bereits im Vorfeld verbindlich klären lassen, ob eine geplante Übernahme der Genehmigungspflicht unterliegt. Der Vorbescheid ist zwölf Monate gültig und kann auf Ersuchen hin einmalig um zwölf Monate verlängert werden.
Zusätzlich hat der Bundesrat neu im IPG die Möglichkeit, eine genehmigungspflichtige Übernahme in einem dringlichen Verfahren direkt zu genehmigen, sofern es für den Schutz der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit erforderlich ist.
Bis zur Erteilung der Genehmigung bleibt die zivilrechtliche Wirksamkeit einer genehmigungspflichtigen Übernahme aufgeschoben. Damit stellt das Gesetz sicher, dass sicherheitsrelevante Transaktionen nicht vollzogen werden, bevor eine abschliessende behördliche Prüfung erfolgt ist.
Konsequenzen bei einer Gesetzesverletzung
Obwohl eine genehmigungspflichtige Übernahme bis zur Genehmigung zivilrechtlich unwirksam ist, sah bereits der VE-IPG ausdrücklich vor, dass der Bundesrat die erforderlichen Massnahmen zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes, insbesondere eine Desinvestition, anordnen kann, wenn eine Übernahme trotz fehlender Genehmigung vollzogen wird. Im Zuge des Gesetzgebungsprozesses wurden daraufhin diese Bestimmung konkretisiert und erweitert. Der Gesetzgeber definiert nun ausdrücklich, dass der Bundesrat Massnahmen anordnen kann, wenn (i) eine genehmigungspflichtige Übernahme ohne Genehmigung vollzogen wurde, (ii) eine genehmigungspflichtige Übernahme vollzogen wurde, die aufgrund von falschen Angaben genehmigt wurde, oder wenn (iii) eine Auflage oder Bedingung missachtet wurde. Der Bundesrat kann weiterhin eine Desinvestition anordnen.
Parallel dazu wurden die Verwaltungssanktionen deutlich verschärft. Während der VE-IPG noch eine Belastung von bis zu 10% des Transaktionswertes vorsah, wird gemäss IPG das aus der Übernahme entstandene Unternehmen mit bis zu 10% des weltweiten Jahresumsatzes belastet, den das inländische Unternehmen in den zwei Geschäftsjahren vor der Übernahme durchschnittlich erzielt hat, wenn:
- eine genehmigungspflichtige Übernahme ohne Genehmigung vollzogen wurde;
- eine genehmigungspflichtige Übernahme vollzogen wurde, die aufgrund von falschen Angaben genehmigt wurde;
- eine Massnahme zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustandes nicht durchgeführt wurde; oder
- eine Auflage oder Bedingung missachtet wurde.
Das SECO kann ausländische staatliche Investoren oder inländische Unternehmen mit einem Betrag von bis zu 100’000 Franken belasten, wenn sie ihre Auskunftspflicht nicht oder nicht vollständig erfüllen. Zudem kann es das Genehmigungsverfahren einstellen, wenn eine auskunftspflichtige Person wiederholt ihrer Auskunftspflicht nicht nachkommt.
Was das Investitionsprüfgesetz für Unternehmen und Investoren bedeutet
Mit dem Investitionsprüfgesetz verfügt die Schweiz künftig über ein gezielt ausgestaltetes Instrument, welches sicherheitsrelevante Unternehmensübernahmen durch ausländische staatliche Investoren prüft. Der Gesetzgebungsprozess zeigt deutlich, dass sich der Gesetzgeber bewusst für einen engen Anwendungsbereich entschieden hat, um die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Schweiz aufrechtzuerhalten.
Für Unternehmen und ausländische Investoren bedeutet dies zwar keine umfassende Genehmigungspflicht aller Übernahmen, wohl aber die Notwendigkeit einer frühzeitigen rechtlichen Einordnung geplanter Transaktionen. Bei geplanten Übernahmen von Unternehmen in sensiblen Bereichen durch staatliche oder staatsnahe ausländische Investoren empfehlen wir eine sorgfältige Prüfung, ob eine Genehmigungspflicht besteht und welche Anforderungen im Verfahren zu erfüllen sind.
Autoren: Lukas Züst, Nikola Atanasijevic
