Die Verhandlungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU) über ein institutionelles Rahmenabkommen, welches die bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU auf eine tragfähigere Grundlage stellen und den Weg für den Abschluss weiterer Marktzugangsabkommen ebnen soll, sind in den vergangenen Monaten ins Stocken geraten. Im Sommer 2019 hat die EU darauf mit Aberkennung der Schweizer Börsenäquivalenz reagiert. Für den Finanzplatz Schweiz und auch für andere wirtschaftlich bedeutsame Sektoren ist es von grosser Bedeutung, dass es im kommenden Jahr zu einer Einigung zwischen der Schweiz und der EU kommt.
Das Rahmenabkommen als Grundpfeiler der Beziehungen mit der EU
Die Schweiz unterhält nicht nur auf wirtschaftlicher, sondern auch auf politischer und kultureller Ebene enge Beziehungen zur EU. Insgesamt bestehen mehr als 120 bilaterale Verträge, welche der Schweiz Zugang zum EU-Binnenmarkt gewähren und der Schweiz ermöglichen, sektoriell in mitgliedschaftsähnlicher Weise an die EU angebunden zu sein.
Die EU bemängelt seit längerem, dass das derzeitige Vertragsgeflecht von bilateralen Abkommen keine Homogenität in der Rechtsanwendung und -weiterentwicklung gewährleistet und insgesamt ein institutioneller Rahmen fehlt. Im Zentrum der Kritik steht insbesondere die Tatsache, dass die meisten Abkommen keine explizite Verpflichtung der Schweiz enthalten, die Marktzugangsabkommen regelmässig an die relevanten Entwicklungen des EU-Rechts anzupassen. Daher macht die EU neue Marktzugangsabkommen vom Abschluss eines Rahmenabkommens abhängig, welches institutionelle Fragen einheitlich und übergeordnet regelt. Dieses sieht neben der dynamischen Weiterentwicklung der bilateralen Verträge auch einen Mechanismus zur Streitbeilegung vor und erhöht insgesamt die Rechtssicherheit und Transparenz in der Entscheidfindung.
Der Anwendungsbereich des Rahmenabkommens ist auf die bestehenden fünf bilateralen Marktzugangsabkommen (Personenfreizügigkeit, Abbau technischer Handelshemmnisse, Landverkehr, Luftverkehr und Landwirtschaft) sowie auf alle künftigen Marktzugangsabkommen beschränkt.
Verhandlungen derzeit in der Sackgasse
Nach fast fünfjährigen Verhandlungen hat der Bundesrat im Dezember 2018 den Entwurf des Rahmenabkommens mit der EU veröffentlicht und diesen in eine innenpolitische Konsultation geschickt.
In seiner Medienmitteilung vom 7. Juni 2019 hat der Bundesrat den Bericht über die Konsultationen zum institutionellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU zwar genehmigt, hat aber darauf hingewiesen, dass in gewissen Fragen noch Klärungsbedarf bestehe. In der Konsultation hat sich gezeigt, dass sich die politische Linke und Rechte geschlossen gegen das Abkommen stellen, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen. Während die Linken v.a. kritisieren, dass der Lohnschutz unterlaufen würde, beschweren sich Vertreter der politisch Rechten, dass "fremde Richter" über Angelegenheiten der Schweiz befinden könnten.
Weil sich der Bundesrat bislang noch nicht dazu durchringen konnte, den ausgehandelten Vertrag zu unterzeichnen, hat die EU-Kommission bereits mit Retorsionsmassnahmen reagiert. Seit dem 1. Juli 2019 erkennt die EU die Schweizer Börsenregulierung nicht mehr als gleichwertig mit der EU-Börsenregulierung an. Dabei handelt es sich um ein rein politisch motiviertes Manöver, für das es keinen sachlichen Grund gibt.
Derzeit ist noch nicht absehbar, wie lange sich die Verhandlungen noch hinziehen werden. Vor der Abstimmung über die von der Schweizerischen Volkspartei lancierten Initiative für eine massvolle Zuwanderung ("Begrenzungsinitiative") im Mai 2020 sind jedoch kaum nennenswerte Fortschritte in den Verhandlungen zu erwarten. Die Annahme der Initiative hätte eine Kündigung der Abkommen zur Personenfreizügigkeit zur Folge, was ein Rahmenabkommen erübrigen würde (vgl. Blog Post zur "Ablehnung der Begrenzungsinitiative durch den Bundesrat").
Bundesrat verlangt Klärung strittiger Punkte
Im Zuge des innerpolitischen Konsultationsverfahrens hat sich gezeigt, dass das Rahmenabkommen in seiner derzeitigen Version keine breite Unterstützung findet. Kritisiert werden insbesondere die Aufweichung des Lohnschutzes, die staatlichen Beihilfen sowie Unklarheiten bezüglich der Unionsbürgerrichtlinie, welche zusätzliche Ansprüche im Bereich Sozialhilfe und Familiennachzug für EU Bürger begründet. Als sehr umstritten gilt zudem das Streitbeilegungsverfahren, das über Streitigkeiten zwischen EU-Recht und Schweizer Recht entscheiden soll sowie die dynamische Rechtsübernahme, welche die Schweiz verpflichtet, neues EU-Recht fortlaufend zu übernehmen. Entgegen den Behauptungen Abkommensgegner handelt es sich jedoch nicht um eine automatische Rechtsübernahme von EU-Recht, da die Schweiz im vorgesehenen Mechanismus zur Rechtsentwicklung über jede Übernahme von EU-Recht separat entscheiden kann und die verfassungsmässigen Rechte stets eingehalten werden – die Referendumsmöglichkeit bleibt also vollumfänglich gewahrt.
Was passiert, wenn das Rahmenabkommen scheitert?
Ein Scheitern der Vertragsverhandlungen hätte für die Schweiz negative Konsequenzen und wäre mit einem unkalkulierbaren Risiko verbunden. Zum einen würde der Abschluss weiterer Marktzugangsabkommen mit der EU verunmöglicht und zum anderen könnte gar ein Dahinfallen oder eine Sistierung der bestehenden Verträge drohen.
So wäre z.B. mit dem Abbruch der laufenden Verhandlungen zum Stromabkommen sowie in den Bereichen öffentliche Gesundheit sowie Lebensmittelsicherheit zu rechnen. Zudem ist davon auszugehen, dass die EU nebst der Nichtanerkennung der Gleichwertigkeit der Schweizer Börse mit weiteren Retorsionsmassnahmen reagieren könnte, wie z.B. mit dem Ausschluss der Schweiz aus der Fortsetzung des EU-Forschungsprogramms Horizon 2021.
Verheerende Konsequenzen hätte ein Scheitern der Verhandlungen nicht nur für den Finanzplatz Schweiz, sondern auch für die Exportwirtschaft. Vor dem Hintergrund, dass rund 55 Prozent aller Schweizer Exporte in die EU gehen, ist ein diskriminierungsfreier Zugang zum europäischen Binnenmarkt für die Schweiz von grosser Bedeutung. Aus diesem Grund ist eine Einigung mit der EU als wichtigstem Handelspartner der Schweiz unumgänglich.
Für den Fall, dass es auch nach der Abstimmung im Frühjahr 2020 zu keiner Einigung kommt, stellt sich die Frage nach einem Plan B. Um die negativen Konsequenzen einer allfälligen Nicht-Annahme abzufedern und eine spätere Wiederaufnahme der Verhandlungen zu ermöglichen, könnte der Abschluss eines Interimsabkommens in Erwägung gezogen werden. Darin wäre klarzustellen, dass die Schweiz zwar keinen Anspruch auf den Abschluss weiterer Marktzugangsabkommen hat, die bestehenden Verträge jedoch weiterhin in Kraft bleiben.
Nicht zuletzt aufgrund einer drohenden Sistierung der Kohäsionszahlungen, welche die Schweiz in den nächsten 10 Jahren an die neuen EU-Mitgliedstaaten zahlen muss, dürfte die EU ebenfalls ein Interesse an einem solchen Abkommen haben. Der Stände- und Nationalrat haben sich bei den Kohäsionszahlungen zwar über den Betrag von CHF 1.3 Milliarden geeinigt, die Zahlungen aber davon abhängig gemacht, dass die EU diskriminierende Massnahmen wie z.B. die Aberkennung der Schweizer Börsenäquivalenz, unterlässt.
Es bleibt abzuwarten, wie sich die EU im kommenden Jahr unter der neuen EU-Kommissionschefin Ursula von der Leyen zum Rahmenabkommen positionieren wird.
Für weitere Fragen steht Ihnen unser Immigration Team gerne zur Verfügung.
Autor: Urs Haegi
